Nasjonale minoriteter – Assimilasjon eller kulturell bevaring?

Minoritetsrettigheter etter første verdenskrig

Spørsmålet om minoriteters rettigheter kom for alvor kom på dagsorden i det internasjonale samfunn i kjølvannet av første verdenskrig [1]. I fredsforhandlingene etter krigen var hovednormen at de nye statsgrensene skulle trekkes langs nasjonale grenser. Doktrinen om nasjonenes selvbestemmelsesrett, som ble formulert av Woodrow Wilson i 1915, uttrykker hvem som har den legitime styringsretten i staten; statens suverenitet skal være forankret i nasjonen. Nasjonalismen som ideologi hevder at en nasjon er et fellesskap som deler felles kulturelle verdier, og at nasjonens interesser best kan ivaretas gjennom politisk selvråderett.[2] Men det viste seg å være umulig å trekke de europeiske statsgrensene etter nasjonalitetsprinsippet, fordi ulike nasjonaliteter mange steder var bosatt side om side på samme territorium. Fredskonferansene i Paris opprettet nye europeisk stater som endte opp med å bli multinasjonale, der en dominerende nasjonalitet ble statsbærende, mens de andre ble minoriteter.

Statssuverenitetsprinsippet, som  har sitt opphav i Westfalerfreden i 1648, stadfester at alle stater er suverene med territoriell integritet, og kan styre seg selv uten innblanding eller trusler fra andre[3]. Fredskonferansene etter første verdenskrig fremtvang imidlertid en viss begrensning av territoriale selvråderettsprinsippet. Lederne av konferansene innså at de mange minoritetene i de nye statene kan skape uro og kreve løsrivelse, begrunnet med prinsippet om nasjonens selvbestemmelsesrett, og true de nye statenes territorielle integritet. Dette kan på sin side true hele den internasjonale orden og skape en ny storkrig. For motvirke en slik uønsket utvikling, så man nødvendigheten av at stater vedtar minoritetsrettigheter. Disse rettighetene skulle sørge for minoritetenes kulturelle overlevelse, noe som ellers best realiseres gjennom selvstyre på eget territorium. Tanken var at slike rettigheter vil medføre minoritetens lojalitet til staten de bor i, og unngå at de stiller territorielle krav og utløser en konfliktsituasjon, og dermed blir et sikkerhetspolitisk problem.

Minoritetsvern ble i praksis sikret ved at seiersmaktene innarbeidet i fredsavtalene som ble inngått krav om å beskytte alle nasjonale minoriteter. Dette gjaldt både for de nyopprettede statene Polen, Tsjekkoslovakia og Kongedømmet av serbere, kroater og slovenere, samt Østerrike, Ungarn, Romania, Bulgaria, Hellas og Tyrkia, som eksisterte før krigen også, men fikk store grenseeendringer etter krigen.[4] Folkeforbundet, som ble etablert som del 1 av Versailletraktaten[5], skulle bli den overnasjonale instans som overvåket at punktene i fredsavtalene og traktatene ble respektert. De ulike fredsavtalene var tilpasset hver stat og hadde forskjellig utforming, men alle inneholdt følgende fem punkter om minoritetsbeskyttelse[6]: Alle personer med fast bosted i de nye statene måtte få rett til statsborgerskap, det samme gjaldt personer født av foreldre med fast bosted. Alle medlemmer av minoritetsgrupper skulle har rett til fri religionsutøvelse. Minoritetsborgere skulle sikres likhet for loven, og ha de samme politiske rettigheter som borgere tilhørende majoriteten. De nye statene ble dessuten pålagt å tillate bruk av minoritetsspråk i privat og offentlig sammenheng, og å tillate minoriteter å ha kontroll over deres religiøse og sosiale institusjoner samt utdanningsinstitusjoner, og motta offentlige midler til utdanningsformål og organisasjonsliv.

Til tross for ambisiøse mål, ble minoritetsvernet i liten grad håndhevet i mellomkrigstiden. En årsak var organiseringen  av klagemulighetene. Brudd på minoritetsrettighetene kunne innklages til Folkeforbundets sekretariat for nasjonale minoriteter, men klager ble ofte ikke videresendt til Generalforsamlingen. Sekretariatet var dominert av vesteuropeisk personale, og sekretariatpresidenten og de utnevnte saksbehandlerne hadde en tendens til å prioritere å sikre de nye statenes suverenitet isteden for å skape for mange problemer for dem.[7] Nedprioriteringen av klagene ble styrket av at det først og fremst var Tyskland og Ungarn som innklaget nabolandene for brudd på minoritetsrettigheter. Begge var land som mistet store territorier etter krigen, og deres klager ble tolket som kritikk av legitimiteten til de nye grensene, fremfor et oppriktig initiativ til å bedre minoritetenes vilkår.[8]

Brudd på minoritetsrettighetene kunne innklages til Folkeforbundets sekretariat for nasjonale minoriteter, men klager ble ofte ikke videresendt til Generalforsamlingen.

De vestlige land betraktet Folkeforbundet som et sikkerhetspolitisk organ som skulle sikre fred og stabile territorialstater. Minoritetsproblemer var av liten interesse så lenge konflikten ikke utviklet seg til å bli en konflikt mellom stater.  Mange mente at å forfølge for mange anklager fra minoriteter blir et irritasjonsmoment og bidrar til å destabilisere stater og forholdet mellom stater. Noen mente til og med at minoritetsrettigheter kun er nødvendig i en overgangsperiode, og at minoriteter etter hvert kommer til å smelte inn i majoritetsbefolkningen. Sir Austen Chamberlain, som mottok mottok Nobels fredspris i 1925 for å ha vært arkitekten bak Locarnoavtalen, uttalte følgende:

“…the object of the minorities treaties was to secure for the minorities that measure of protection and justice which would gradually prepare them to be merged in the national community in which they belonged.” [9]

Minoritetsvernets sikkerhetspolitiske aspekt ble understreket av at det internasjonale rammeverket for minoritetsbeskyttelse kun gjaldt land som var omfattet av fredsavtaler etter første verdenskrig; det vil si land der man fryktet at etniske konflikter kan blusse opp. Å beskytte minoriteter ble ikke ansett som et allment prinsipp og et mål i seg selv, men mer som et midlertidig tiltak som roer etniske grupper før de blir assimilert. Så lenge det ikke var formulert universelle minoritetsrettigheter som skulle gjelde alle medlemmer i Folkeforbundet, anså de østeuropeiske statene det som urimelig at de ble utsatt for en særordning og måtte innfri slike krav.[10] De vestlige land på sin side hadde ikke behov for å beskytte sine minoriteter fordi de allerede i stor grad var assimliert inn i majoritetsbefokningen og ikke utgjorde et problem.

Minoritetsrettigheter etter andre verdenskrig

Rett etter andre verdenskrig krigen var oppmerksomheten rettet mot akutte spørsmål: Hva skulle skje med Tyskland? Hvordan bygge opp et ødelagt Europa? Sent på 1940-tallet oppsto den kalde krigen og la lokk på minoritetsspørsmålet i både øst og vest.

I den grad minoritetsproblematikk ble aktualisert like etter krigen, valgte man drastiske løsninger på problemet: Jødene ble anerkjent som en minoritet, men istedenfor å fremme de gjenværende jødenes rettigheter i deres hjemland, ble de tildelt sin egen stat, Israel.[11] Den omfattende tyske minoriteten i de østeuropeiske landene ble fordrevet og bosatt i Tyskland. Denne løsningen ble godkjent av de allierte allerede under Potsdam-konferansen i 1943. Andre stater valgte å kvitte seg med sine minoriteter ved ”sende” dem til minoritetens hjemland, i bytte mot ”sine egne”.[12]

I samtlige land var de negative erfaringene fra mellomkrigstiden i tilknytning til minoritetsrettigheter friskt i minne. Minoritetsvernregimet til Folkeforbundet hadde ikke fungert, og Nazi-regimet hadde brukt minoritetskortet som begrunnelse for okkupasjon av alle områder med tysk befolking. Minoritetsaspirasjoner ble etter krigen forbundet med irrendentisme, ekstremisme og nazisme, og man fryktet at enhver befatning med minoritetsspørsmålet vil bringe slike uønskede ideologier til overflaten igjen.[13]

Minoritetsproblematikken ble likevel ikke helt tilsidesatt av de internasjonale organisasjonene. Multietniske stater var fortsatt en realitet, og frykten for etnisk konflikt besto, men nå skulle det trekkes en lærdom av feilene som ble gjort i mellomkrigstiden. Målet var å unngå at minoritetsvern skulle tolkes som illegitimt fordi det bare gjaldt noen få utvalgte land, men samtidig skulle man sørge for at minoritetsrettigheter ikke skulle bli for dominerende og oppfattes som legitimeringsgrunnlag for omfattende inngrep i enkeltlandenes suverenitet. Løsningen ble en enighet om at minoritetsproblematikk kunne håndteres som et del av menneskerettighetene, og ivaretas som en underkategori av FNs menneskerettighetserklæring, som ble vedtatt internasjonalt i 1948[14]. På den måten ble ikke spørsmålet helt ignorert, men heller ikke tilstrekkelig prioritert til å kunne generere uenighet på høyt politisk nivå[15]. Flere av punktene i menneskerettighetserklæringen kan knyttes til minoritetsrettigheter, for eksempel Artikkel 27/1, som kan tolkes i retning av at minoritetsbefolkning kan dyrke sitt eget kulturliv[16]:

Enhver har rett til fritt å delta i samfunnets kulturelle liv, til å nyte kunst og til å få del i den vitenskapelige fremgang og dens goder.

Selv om punktene i menneskerettigjetserklæringen nå ble universelle[17], ble minoritetesvernet likevel svekket etter andre verdenskrig. En grunn er at tekstene er svært vage og ikke uttrykker spesifikke krav til stater med en minoritetsbefolkning. Men det største problemet med formuleringene er at de omtaler individer, ikke minoriteter som gruppe. Dette gjenspeiler et grunnleggende problem: Ved å underordne minoritetsbeskyttelse menneskerettighetene, går den kollektive dimensjon ved minoritetsaspektet tapt. Det går ikke an å praktisere retten til å anvende sitt eget språk eller delta i kulturelle aktiviteter uten å gjøre dette i et fellesskap. Minoritetskulturer er nedfelt i samfunnsinstitusjoner som konstruerer og rekonstruerer kulturen. En minoritetskultur er ikke garantert overlevelse ved at enkeltindividet fritt kan utøve sin kultur.  Det kreves konkrete tiltak som sikrer de nødvendige rammebetingelsene for minoritetsinstitusjonenes eksistens og utvikling. Menneskerettighetene garanterer fravær av diskriminering av enkeltindivider, men sier ingenting om hvilke plikter staten har overfor minoriteter som gruppe.[18] Når minoritetsbefolkningen blir behandlet som summen av enkeltindivider, ikke som en gruppe med særegne institusjoner med behov for beskyttelse, består det en fare for at de går til grunne av presset fra den dominerende kultur, og resultatet blir assimilasjon.

I hele etterkrigsperioden fram til 1989 vedtok FN bare én formulering som eksplisitt omtaler minoriteter som gruppe, nemlig artikkel 27 i Konvensjonen om sivile og politiske rettigheter[19] (av 1966, ratifisert i 1976) som baserer seg på menneskerettighetserklæringen:

”I de stater hvor det finnes etniske, religiøse eller språklige minoriteter, skal de som tilhører slike minoriteter ikke nektes retten til, sammen med andre medlemmer av sin gruppe, å dyrke sin egen kultur, bekjenne seg til og utøve sin egen religion, eller bruke sitt eget språk.”

Teksten bruker betegnelsen gruppe, men formuleringen kan også tolkes dithen at det er rettighetene til enkeltindividene i en gruppe som skal ivaretas. Denne uklarheten, samt det faktum at artikkelen ikke presiserer tydelig minoriteters konkrete rettigheter, gjenspeiler en skepsis til å uttrykke eksplisitt en gruppebasert tilnærming til minoritetsvernet.

Europarådet, som ble etablert i 1949, valgte den samme tilnærmingsmåten til minoritetsspørsmålet som FN. Den europeiske menneskerettskonvensjon[20], som Europarådet vedtok i 1950, har som mål å beskytte individenes frihet og sikre likebehandling. Den europeiske menneskerettighetsdomstol er Europarådets klageinstans der individer kan få prøvet sin sak hvis de mener at deres grunnleggende friheter blir begrenset. Organisasjonens eksplisitte mål ved etableringen var å fremme demokrati, rettsstat og menneskerettigheter i sine medlemsland, og minoritetsspørsmålet ble underordnet disse målene.  Organisasjonen uttalte imidlertid også at menneskerettighetskonvensjonen må tolkes i tråd med samfunnsutviklingen, og at domstolen skal ta høyde for å tolke menneskerettighetskonvensjonen i vid forstand. Dette åpner for at minoritetsvern kan tolkes på nye måter, og åpne for en gruppebasert tilnærming.[21]

Konferansen for sikkerhet og samarbeid i Europa (KSSE), som startet i 1969, hadde som sitt primære mål å søke avspenning mellom Øst- og Vest-Europa under den kalde krigen. Men menneske- og minoritetsrettigheter var også på dagsorden. Helsinki-erklæringen fra 1975 uttrykker i punkt 1 (a) VII at personer som tilhører nasjonale minoriteter må sikres likhet for loven og mulighet for å ivareta sine interesser[22]. Også denne teksten har en individorientert tilnærming med vekt på anti-diskriminering, og den overlater den enkelte nasjonalstat å avgjøre hvilke tiltak som må iverksettes for å forebygge diskriminering av minoriteter. Men et viktig kjennetegn ved KSSE var at konferansen kontinuerlig og i alle sluttdokumenter omtalte eksplisitt minoriteters rettigheter separat, istedenfor å implisitt underordne dem menneskerettighetene.[23]

Den i hovedsak individorienterte tilnærmingen til minoritetsproblematikken ble tilsidesatt ved to tilfeller etterkrigskrigstiden på internasjonalt nivå. Den første gang var i kjølvannet av kolonikonfliktene og kolonienes krav om frigjøring. Wilsons kriterier om nasjonal selvråderett var nasjoner i Europa, mens koloniene ble oppfattet som ”umodne” for uavhengighet. Dette syn ble gradvis endret,  og etter andre verdenskrig var især USA, med Roosevelt i spissen, en sterk talsmann for kolonifrigjøring. Doktrinen om folkenes selvbestemmelsesrett ble skrevet inn i FN-paktens kapittel 1 § 2, men uten av det ble avklart hva som menes med ”folk” eller hva som ligger i formuleringen om selvbestemmelsesrett.[24] Det foregikk derfor tidlig på 1950-tallet en intens debatt om fortolkningen av disse begrepene. Skulle betegnelsen ”folk” kun gjelde befolkning i en anerkjent stat,  eller også innbyggere i kolonier, eller også grupper i en stat som ikke identifiserer seg med flertallet av statsborgerne – altså minoriteter?

Et annet spørsmålet som ble tatt opp parallelt var om et folk skulle ha rett til å besitte en selvstyrt stat eller kun ha andre former for grupperettigheter innenfor en eksisterende politiske enhet?[25] FN - resolusjon 1514 (vedtatt i 1960)  sier at folkenes rett til selvbestemmelse innebærer muligheten til fritt å bestemme sin politiske status og fremme egen økonomiske, sosiale og kulturelle utvikling[26]. Resolusjonens tittel er Deklarasjon om gi uavhengighet til koloniale land og folk, og viser at FNs endelige juridiske fortolkning av ”folk” kun omfattet koloniebefolkning, ikke minoriteter. Resolusjon 1541 art. IV[27] presiserer kolonier som ”terrritorier som er geografisk atskilt og som er etnisk og/eller kulturelt forskjellig fra det landet som administrerer det”.

Debatten og de endelige resolusjonene viser at FN gikk langt i år anerkjenne omfattende grupperettigheter, men kun for kolonibefolkningen, ikke for minoriteter i de ”gamle” statene. Vedtakene berørte ikke kolonimaktenes grenser, og det kom aldri på dagsorden å endre de kolonimaktenes grenser med utgangspunkt i befolkningens språk eller kultur. Heller ikke makthaverne i de nyopprettede statene var interessert i problemstillinger knyttet til kulturelle forskjeller og minoritetsrettigheter. Deres kamp var primært rettet mot koloniherrene, og når kolonimakten var kastet ut, ble konflikten ansett for å være avsluttet[28]. Ethvert krav eller pålegg om særrettigheter for minoriteter internt i de nye statene ble oppfattet som brudd på suvereniteten og som de tidligere koloniherrenes diktat, og ble avvist. Minoritetsrettigheter skulle ivaretas gjennom en menneskerettighetene i både gamle og nye stater.

Spørsmålet om kollektive rettigheter kom på ny på dagsorden i FN-systemet på 1980-tallet, denne gangen i forbindelse med urbefolkninger. Mens urfolk tidligere ble ansett for å være ”underutviklet”, med behov for på sikt å bli assimilert inn i majoritetsbefolkningen for å oppnå et høyere sivilisasjonsnivå[29], ble de nå betraktet som grupper med en særegen og bevaringsverdig kultur med krav på målrettet beskyttelse. I 1989 ble ILO-konvensjon nr. 169 om urfolk og stammefolk i selvstendige stater vedtatt [30]. Konvensjonen understreker urfolks egenverd[31] og deres rett til å opprettholde og utvikle egne institusjoner, samt at de har rett til å bli konsultert  ”når det overveies å innføre lovgivning eller administrative tiltak som kan få direkte betydning for dem”. Dette viser at verdenssamfunnet ikke helt avviste muligheten til å anerkjenne kollektive rettigheter. På den annen side var ikke denne bestemmelsen ment som en presedens for alle minoriteter. Urfolk utgjør ikke et stort antall, de har ikke et etnisk hjemland som fremmer deres beskyttelseskrav og som potensielt gjør dem til en brikke i en territoriell konflikt mellom eksisterende stater, og utgjør derfor ikke et trussel for den geopolitiske stabiliteten.[32] Et krav fra det internasjonale samfunn om å innfri urfolksrettigheter ble derfor ikke ansett for å være et urimelig strekt inngrep i statssuverenitetsprinsippet. Urfolkenes rettigheter er heller unntaket fra normen i hele etterkrigstiden som anså menneskerettighetene som det viktigste virkemiddel for å beskytte minoriteter.

Å beskytte minoriteter ble ikke ansett som et allment prinsipp og et mål i seg selv, men mer som et midlertidig tiltak som roer etniske grupper før de blir assimilert.

Minoritetsrettigheter siden 1990-tallet

Fra begynnelsen av 1990-tallet ble minoritetsspørsmålet løftet fram på dagsorden i de internasjonale organisasjonene. I kjølvannet av kommunismens sammenbrudd ble det dannet nye stater på grunnlag av nasjonalitet, som Tsjekkia og Slovakia, mens i flere områder oppsto det alvorlige konflikter mellom nasjonaliteter bosatt i samme stat, med Jugoslaviakrigene og krisen i Rwanda som de mest blodige. Det internasjonale samfunn så seg forpliktet til å engasjere seg i løsningen av konfliktene, både av humanitære grunner, men også for å unngå at konfliktene sprer seg til flere områder. I denne prosessen kom det stadig tydeligere fram at minoriteter kun kan beskyttes hvis de behandles som grupper med særskilte. Denne dreiningen bort fra den individbaserte menneskerettighetstilnærmingen til minoritetsvernet kom til uttrykk i arbeidet til både KSSE/OSSE, FN og Europarådet.

Konferansen for sikkerhet og samarbeid (KSSE), kom tidlig på banen og fastslo i Københavnerklæringen[33] (1990) at minoriteter må betraktes som grupper, med behov for territoriell autonomi innen rammen av eksisterende nasjonalstater som én mulig beskyttelsesmekanisme.[34] Det ble argumentert med at det fantes flere gode eksempler på at slike ordninger fungerte godt, og bør være eksempler til etterfølgelse[35]. Forslaget vakte imidlertid ingen begeistring verken i Øst- eller Vest-Europa. I Øst-Europa fryktet regimene at territoriell autonomi til minoriteter ville være et første skritt mot løsrivelse og destabiliserer staten[36], og flere land anså det som urimelig at minoriteter som tidligere hadde vært herrefolk skulle få utvidede rettigheter.[37] En rekke vesteuropeiske land med tradisjon for sterk sentralstyring, ønsket heller ikke utbredelsen av denne modellen. KSSEs intensjon om å fremme territoriell autonomi for minoriteter ble derfor skrinlagt.

Organisasjonen fortsatte likevel sitt sterke engasjement for å styrke minoritetsvernet. I 1992 opprettet KSSE stillingen Høykommissær for nasjonale minoriteter, som har som oppgave å delta aktivt som megler og å fremforhandle i konfliktsituasjoner grupperettigheter som den involverte minoritet og majoritet kan leve med. KSSE, som i 1995 endret navn til OSSE, følger opp implementeringen av løsningene, og legger moralsk press på stater som unnlater å følge dem opp. Målet er å komme på banen før konflikter eskalerer, og organisasjonen har i praksis vært aktiv i mange konfliktområder.[38]

Også FN nedtonet den individorienterte tilnærmingen til minoritetsspørsmålet. I 1992 vedtok FN Erklæringen om rettighetene til personer som tilhører nasjonale eller etniske, religiøse og språklige minoriteter[39]. Dokumentet stadfester at stater har ansvar for å fremme tiltak som bidrar til å styrke minoriteters identitet, og at minoriteter har rett til å danne egne organisasjoner og utdanningsinstitusjoner. Dette er formuleringer som trekker i retning kollektive rettigheter og som uttrykker nødvendigheten av institusjonelle tiltak for å opprettholde minoriteters identitet og kulturelle særtrekk.

Også Europarådet endret profil og vektla minoriteter som gruppe. Flere medlemmer i Europarådets generalforsamling gikk tidlig på 1990-tallet inn for et omfattende regelverk for minoritetsbeskyttelse, deriblant at territorielt selvstyre skulle bli et ledende prinsipp i de nye normene. Rammekonvensjonen om beskyttelse av nasjonale minoriteter[40], som ble ferdigstilt i 1994 nevner imidlertid ikke territoriell autonomi. Det viste seg at mange vesteuropeiske land mistet entusiasmen for forslaget da de forsto at et vedtak av prinsippet ikke bare vil gjelde de urolige østeuropeiske landene, men også dem selv og deres minoriteter. Videre anså de det som prinsipielt problematisk å bli overvåket og irettesatt av et overnasjonalt organ.[41]

Rammekonvensjonen er likevel et brudd med den tidligere praksis om å underordne minoritetsvern menneskerettighetene. Den omtaler minoriteter i kollektive termer, ikke bare i individuelle, og har elementer som foreslår positive tiltak for at minoritetsbefolkning kan bevare sin identitet og leve ut og utvikle sin kultur. Det heter blant annet at det må tilrettelegges for utdanning, religiøs praksis og egne organisasjoner. Teksten er vag når det gjelder å kreve konkrete positive tiltak, men formulerer heller mål som må oppnås og overlater i stor grad den enkelte nasjonalstat. Dette kan på en ene siden tolkes som en svakhet fordi stater har mulighet til å forholde seg passivt under påskudd av fraværende behov. Men teksten kan også tolkes positivt, da ulike minoriteter har ulike behov, og hvert land på den måten har mulighet til å bestemme hvilke ordninger som på best måte ivaretar de sine minoriteter.

I Den europeiske unionen (EU) har minoritetsvernet hatt lav prioritet. EU vedtok i 2000 ”Direktivet om likebehandling av personer uansett deres rase eller etniske opphav”.[42] Direktivet krever respekt for grunnleggende friheter og rettigheter, deriblant forsamlingsfrihet. Dette direktivet føyer seg innmenneskerettighetstradisjonen, som vektlegger individets rettigheter og ikke minoriteters grupperettigheter. 

I forbindelse med at de østeuropeiske landene søkte om EU-medlemskap på 1990-tallet, vedtok Det europeiske råd Københavnkriteriene i 1993 som søkerlandene måtte oppfylle for å bli tatt opp i EU. Det første Københavnkriteriet er krav om demokrati og respekt for menneske- og minoritetsrettigheter.[43] Da EU selv ikke hadde verken et juridisk grunnlag eller et apparat for å overvåke minoritetsrettigheter, støttet EU seg på rapporter fra Europarådet og oppfordret søkerlandene til aktivt å bruke OSSEs Høykomissær for minoritetsspørsmål til å løse konflikter. Flere søkerland mente at EU praktiserte en dobbelt standard: strenge krav til minoritetsvern i søkerlandene, men ingen slike krav i de gamle medlemslandene.[44] De valgte allikevel å bøye av for EUs krav for raskest mulig å bli med i Unionen.

I Lisboatraktaten[45], som EU vedtok i 2009, står det i artikkel 2 at ”Unionen er tuftet på verdiene respekt for enkeltmenneskets egenverd, frihet, demokrati, rettssikkerhet og respekt for menneskerettighetene, inkludert minoritetsrettigheter”. Begrepet ”respekt” er vagt og svakere enn om det hadde stått at staten aktivt må beskytte minoriteter.[46] Traktaten sier også at ”alvorlig  brudd på kravet om minoritetsvern” kan utløse artikkel 7 i traktaten, dvs. frata landet stemmeretten i EU, men uten å gå nærmere inn på hva ”alvorlig brudd” innebærer.[47] Lisboatraktaten gjør videre Det europeiske charter om grunnleggende rettigheter bindene, og her heter det i artikkel 22 at ”Unionen respekterer kulturelt, religiøst og språklig mangfold”, men uten å formuleringen er ikke eksplisitt knyttet opp mot minoritetsrettigheter.[48]

Da Catalonias uoffisielle ambassadør i Danmark, Francesca Guardiola, ble intervjuet på NRK-programmet URIX den 19.10.2017 (kl. 22.30, NRK2, TV) i forbindelse med Catalonias planlagte selvstendighetserklæring, sa hun at Catalonia ikke får støtte fra EU fordi EU ikke har en minoritetspolitikk. Hun henviste til statslederne i de store EU-landene som alle ga uttrykk for at dette er et internt anliggende for den spanske stat, og at Catalonia må følge spanske lover. Guardiola mente at EUs lovverk ikke er i samsvar med det katalanske folkets moralske rettigheter. Det ligger utenfor rammen av denne artikkelen å drøfte om den politiske fremgangsmåten til Catonias politiske ledelse var klok eller ei, men Guardiola peker på en sentral problemstilling i EU. Den europeiske union forholder seg passivt så lenge en konflikten ikke eskalerer, og griper griper kun inn gjennom samarbeid med andre organisasjoner som har større ekspertise på minoritetsbeskyttelse, som Europarådet og OSSE.

Hvor står vi i dag?

De to idealene om nasjonens selvråderett og staten territorielle suverenitet kan ikke forenes så lenge ulike nasjonaliteter lever side om side på samme territorium. Dette har framtvunget behovet om minoritetsrettigeheter, som skal muliggjøre minoriteters mulighet til å ivareta sin kultur blant en dominerene majoritet og således unngå konflikt i terrotorialstater. Historien har vist at minoritetskulturer kun har sjanse til å overleve hvis minoriteter får grupperettigheter som muliggjør at deres institusjoner bevares og styrkes, individuelle menneskerettigheter kan ikke i tilstrekkelig grad motvirke assimilasjon. I dag har de dominerende internasjonale organisasjonene FN, OSSE og Europarådet erkjent minoritetskulturers egenverdi, samt behovet for deres aktive beskyttelse som gruppe. Likevel er det store forskjeller i hvordan minoriteter behandles i ulike land og i internasjonale organisasjoners engasjement i minoritetsproblematikk. Estland og Latvia høstet sterk kritikk internasjonalt etter selvstendigheten i 1992 fordi landene begrenset russernes muligheter for å få statsborgerskap og deres bruk av russisk språk i det offentlige rom. I Frankrike er undervisning på bretonsk språk forbudt i den offentlige skole, og i Bulgaria, som har en stor tyrkisk minoritet, er forbudet mot etniske politiske partier grunnlovsfestet, men ingen internasjonale organisasjoner reagerer på den franske eller bulgarske praksis. Denne inkonsekvente reaksjonsmåten til organisasjonene henger sammen med er at det er tre uløste spørsmål i forbindelse med minoritetsvernet i dag: Det første er hvilke grupper som i det hele tatt skal anerkjennes som minoriteter: er det kun grupper som har lange historiske røtter i et territorium, eller gjelder det også grupper som nylig har kommer til et land? Det andre spørsmålet handler om hvilke tiltak som må gjennomføres for at en minoritet kan sies å være beskyttet. Finnes det allmenngyldige ordninger, eller har hver minoritet ulike behov? Den siste utfordringen henger sammen med den foregående: Når kan man si at en minoritet er diskriminert og truet, og når har det internasjonale samfunn rett til å gripe inn i et lands suverenitet og kreve minoritetsbeskyttelse? Så lenge det ikke finnes internasjonale standarder for minoritetsbeskyttelse, kan til minoritetsvern kun håndteres gjennom politisk press og internasjonal megling i hvert enkeltstående tilfelle.

Eva Sarfi er universitetslektor i Øst-Europa-studier ved Institutt for litteratur, områdestudier og europeiske språk (ILOS) ved UiO.

Litteratur

Bøker og tidsskrifter

Barten, Ulrike. Minority Rights in the European Union after Lisbon. Nordic Journal of Human Rights 33:1, 2015, pp. 74-94.

Brubaker, Rogers. Nationalism reframed. Cambridge: Cambridge University Press, 1996.

Gellner, Ernest. Nations and Nationalism. Ittacha: Cornell University Press, 1983.

Harris, Erika. Nationalism. Theories and Cases. Edinburgh: Edinburgh University Press, 2009.

Henrard, Kirstin. Devising an Adequate System of Minority Protection: Individual Human Rights, Minority Rights and the Right to Self-Determination. The Hague: Martinus Nijhoff, 2000

Johns, Michael “Do As I Say, Not As I Do”: The European Union, Eastern Europe and Minority Rights. East European Politics and Societies, Vol. 17, No. 4, 2003, pp. 682-699.

Kymlicka, Will. Multicultural Odysseys. Navigating the New International Politics of Diversity. Oxford: Oxford University Press, 2007

Mazower, Mark. Minorities and the League of Nations in Interwar Europe. Daedalus, Vol. 126, No. 2, Human Diversity (Spring, 1997), pp. 47-63.

Preece, Jennifer Jackson. National Minorities and the European Nation-States system. Ocford: Clarendon Press, 1998

Rechel, Bernt. Minority Rights in Central and Eastern Europe. New York and London: Routledge, 2010

Thornburry, Partick. International Law and the Rights of Minorities. Oxford: Clarendon, 1991

Østerud, Øyvind. Nasjonenes selvbestemmelsesrett, Oslo: Universitetsforlaget, 1991

Erklæringer, konvensjoner og resolusjoner:

Den europeiske union

Liboatraktaten http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=OJ:C:2007:306:FULL&from=DA

FN

FN-pakten http://www.fn.no/Om-FN/Avtaler/FN-pakten

FNs erklæring om rettighetene til personer som tilhører nasjonale eller etniske, religiøse og språklige minoriteter http://www.ohchr.org/EN/ProfessionalInterest/Pages/Minorities.aspx

FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter https://www.fn.no/Om-FN/Avtaler/Menneskerettigheter/Konvensjon-om-sivile-og-politiske-rettigheter

FNs menneskerettighetserklæring https://web.archive.org/web/20130801004757/http://www.fn.no:80/Bibliotek/Avtaler/Menneskerettigheter/FNs-verdenserklaering-om-menneskerettigheter

FN resolusjon 1514 http://www.un.org/en/ga/search/view_doc.asp?symbol=A/RES/1514(XV)

FN resolusjon 1541 http://www.un.org/en/ga/search/view_doc.asp?symbol=A/RES/1541(XV)

ILO

ILO-konvensjon 107 om urfolks rettigheter http://www.ilo.org/dyn/normlex/en/f?p=NORMLEXPUB:12100:0::NO::P12100_ILO_CODE:C107

ILO-konvensjon nr. 169 om urfolk og stammefolk i selvstendige stater https://www.regjeringen.no/no/tema/urfolk-og-minoriteter/samepolitikk/midtspalte/ilokonvensjon-nr-169-om-urbefolkninger-o/id451312/

KSSE/OSSE

Helsinkierklæringen http://www.osce.org/helsinki-final-act

KSSE/OSSEs Københavnerklæring http://www.osce.org/odihr/elections/14304

Europarådet

Rammekonvensjonen om beskyttelse av nasjonale minoriteter https://www.regjeringen.no/no/tema/urfolk-og-minoriteter/nasjonale-minoriteter/midtspalte/europaradets-rammekonvensjon/europaradets-rammekonvensjon/id2362518/