Bokmelding: Hvilken verdi har en god intensjon?

Arab-Israeli Diplomacy under Carter. The US, Israel and the Palestinians

Jørgen Jensehaugen

I.B. Tauris & Co. Ltd, 2018

 

Jørgen Jensehaugen har forfattet en grundig og detaljert bok som fyller et tomrom i litteraturen om USAs Midtøstenpolitikk. Boka er en case study i internasjonal diplomati, med rike skildringer av konfliktene som oppstår når sterke personligheter møtes rundt forhandlingsbordet. Forfatteren kunne dog med hell ha hevet blikket fra forhandlingsbordet og antatt et bredere historisk blikk.

«Dette er en av de tristeste bøkene jeg har lest», sa direktør for Nobels Fredssenter, Liv Tørres, da Jørgen Jensehaugen lanserte boka si på Universitetsbiblioteket i Oslo i høst. Boka, med tittelen Arab-Israeli Diplomacy under Carter, The US, Israel and the Palestinians, tar for seg USAs diplomatiske arbeid for fred mellom Israel og palestinerne i Jimmy Carters presidentperiode 1977–81. Og den er, som Tørres sa, tidvis svært trist lesning. Jensehaugen skildrer en president som kom til makta med håp om å få i stand en omfattende løsning på Israel-Palestina konflikten, men som snart ble motløs i møte med sakens tilsynelatende endeløse kompleksitet, en skjebne han deler med mange.

 

Da Jimmy Carter, en relativt ukjent peanøttbonde fra sørstatene og guvernør i Georgia, ble president i 1977, skapte det delte reaksjoner i Midtøsten. Carter besluttet tidlig å bryte med den uskrevne regelen amerikanske presidenter til da hadde fulgt, nemlig å anerkjenne det palestinske folkets rett til et «hjemland». Dermed ble det vekket et håp hos lederne av de sentrale statene i Midtøsten, som Hafez al-Asad i Syria og Anwar Sadat i Egypt, om at de ville få en mektig medsammensvoren i kampen for rettferdighet for palestinerne. I Israel, derimot, vekket den lite konvensjonelle presidenten harme og frykt. Kort tid etter fant et annet maktskifte sted: Arbeiderpartiet, som hadde ledet landet i mer eller mindre tredve år, mistet makta i Israel og ble erstattet av det høyrevridde Likud-partiet. Partiet var ledet av Menachem Begin, en regelrett hauk av en politiker. Han hadde til da befunnet seg i periferien i israelsk politikk, blant annet som leder av den paramilitære sionistiske fraksjonen Irgun – som ikke var ukjent med terrorvirksomhet. Begin skulle for Carter vise seg å være en ytterst seig forhandlingspartner.

 

Før Carter var det i all hovedsak utenriksministeren til Nixon og Ford, Henry Kissinger, som hadde vært USAs ansikt utad i Midtøsten. Gjennom iherdig skytteldiplomati hadde Kissinger i større grad enn noen tidligere amerikansk politiker sikret israelske og amerikanske interesser i regionen. Men vinden skulle snu, og i forkant av Carters valgseier jobbet en fraksjon i Washington for å endre innfallsvinkelen til Israel-Palestinakonflikten. Arbeidet resulterte i den såkalte Brookings-rapporten som formulerte en ambisiøs «helhetlig tilnærming» (comprehensive approach) til en løsning. Målet var å komme fram til en endelig fred for statene i Midtøsten, med utgangspunkt i å finne en løsning på det palestinske problemet. Mennene bak rapporten la fram det til da uhørte forslaget om å inkludere både Sovjetunionen og palestinerne i selve den diplomatiske prosessen. At Carter ga flere av disse mennene sentrale posisjoner i sin nye administrasjon, var talende for at han aktet å føre en markant ulik Midtøsten-politikk enn sine forgjengere.

At Carter ga flere av disse mennene sentrale posisjoner i sin nye administrasjon, var talende for at han aktet å føre en markant ulik Midtøsten-politikk enn sine forgjengere.

Dette var startskuddet for Carters inntog i Midtøsten. Ledet av Jensehaugens stødige hånd, følger vi Carters kamp for å iverksette den helhetlige tilnærminga fra han blir valgt og til han velges fra. Mest av alt er boka en beretning om hvordan idealer står for fall i det internasjonale diplomatiets irrganger. For den amerikanske presidentens endringsvilje lot seg ikke oversette til handling. I stedet brukte han tiden på å krangle med de forskjellige aktørene, hovedsakelig Begin, Sadat og Yasir Arafat, om subtile endringer i konvensjonsformuleringer som skulle tillate alle partene å møtes til forhandlinger. Dette ble for stor en hindring, og gjennom flerfoldige politiske krumspring og kløktig manipulering – især fra Begins hånd – endte presidenten i stedet med å legge til rette for en bilateral fredsavtale mellom Egypt og Israel, en utvilsom diplomatisk suksess, men allikevel langt unna Carters opprinnelige ambisjoner. Fredsavtalen var en stor politisk seier for Israel, som ga minimalt med innrømmelser for å sikre grensene mot invasjon; en mindre, men fortsatt betydelig seier for Sadat, som også fikk sine grenser sikret og som vant tilbake Sinaihalvøya, men som ofret gode relasjoner og samarbeid med de arabiske nabolandene, som på sin side var forargede for det de kalte et svik mot palestinernes sak og den arabiske fellesskapstanken.

 

Var den helhetlige løsningen til Carter i det hele tatt innenfor rekkevidde i årene 1977–81? spør Jensehaugen. Han svarer heller tvilende. Årsaken, skriver han, var en uheldig kombinasjon av flere kompliserende faktorer. Én var den absolutte motstanden han møtte hos Israel. Menachem Begins ideologiske overbevisning om det hellige land og dets ukrenkelige grenser ga lite spillerom for en pragmatisksinnet amerikaner. En annen var Sadats dårlige timing. Han ga etter for israelske krav akkurat idet president Carter tilsynelatende var nær ved å pålegge Begin reelt press. Jensehaugen tilskriver dessuten fortetningen av uromomenter i regionen (revolusjonen i Iran, borgerkrigen i Libanon, sekterisk konflikt i Saudi-Arabia samt Sovjetunionens invasjon av Afghanistan) noe av skylda for fiaskoen. Dessuten hadde Kissinger lovet Israel i 1975 at administrasjonen skulle avstå fra direkte kommunikasjon med PLO, og det reduserte Carter, som ville snakke til heller enn om palestinerne, sitt handlingsrom. Skjønt den tyngste kompliserende faktoren var muligens at Carter stadig måtte ta hensyn til den amerikansk-jødiske lobbyen som aktivt motsatte seg ambisjonene hans om å inkludere det palestinske perspektivet.

 

Jensehaugen har sammenfattet de nylig åpnede arkivene fra Carters presidentskap i arbeidet med boka, og det er ikke et lite stykke arbeid. Boka følger en streng kronologi der hvert kapittel dekker én bestemt hendelse eller utvikling og avsluttes med en oppsummering. Inntrykket man sitter igjen med som leser er at Jensehaugen har gjort feltets øvrige historikere en betydelig tjeneste: Han har syntetisert et stort arkivarbeid og gjort det allment tilgjengelig for videre forskning. Hendelsesforløpet er beskrevet i imponerende detalj, med et lesverdig språk og klar struktur. Jensehaugens evne til å gjengi hendelsene kronologisk og detaljert er utvilsomt bokas styrke, men muligens også dens begrensning. Vi følger fire år med diplomatisk arbeid med mikroskop, og dette, kan man diskutere, går på bekostning av viktige bredere perspektiv som nok kunne vært inkludert.

 

For Jensehaugens beretning er fra bakrommene og møtene, fra brev mellom statenes ledere og opprømte kommentarer mellom disse og deres underordnede. Hendelsene 1977–81 virker som egget fram av en håndfull menns viljer og halsstarrigheter. Slik får vi et nært innblikk i hvordan diplomatiet fungerer (og ikke fungerer), men en så personorientert framstilling krever grundig kontekstualisering av mennene for at den allikevel ikke skal virke fjern. Jensehaugen holder seg tett til arkivmaterialet, det amerikanske og deler av det israelske. Følgelig er det kun disse to landenes ledere som blir tilgodesett grundige skildringer. Om Anwar Sadat nøyer forfatteren seg med vage beskrivelser om at han var «a very different president [to Gamal Abd el-Nasser]» (s. 21) eller «a rather difficult leader to understand, with a desicion-making style which might best be described as erratic» (s. 7). Skjønt disse utsagnene ikke lar seg bestride, yter det ikke historien rettferdighet å la dem stå som de eneste karakteristikkene av den egyptiske presidenten. En mer inngående drøfting av hans egyptiske nasjonalisme – til forskjell fra forgjengeren Nassers populære pan-arabisme – ville ha oppklart for leseren Sadats vilje til å sette egyptiske interesser foran de felles arabiske. Likeledes ville en gjennomgang av den grunnleggende anti-sovjetiske holdningen til Sadat belyst hvorfor han så resolutt vendte seg mot USA. Jensehaugen gjør intet forsøk på å vurdere Sadats «uberegnelige» oppførsel i et egyptisk eller inter-arabisk perspektiv. Heller ikke Yasir Arafat blir beskrevet særlig inngående. Dette er ikke nødvendigvis et metodisk problem, men skaper skjevheter i framstillinga.

 

Dessuten er folket, med få unntak, påfallende fraværende. Om bokas formål er å vise hvordan den diplomatiske prosessen foregår «på bakrommene» er dette forståelig, men selv diplomatiske bakromsdiskusjoner foregår sjelden uten hensyn til folkeopinionen. Når vi som lesere såpass sjelden blir presentert for denne, virker beretningen noe ufullstendig. Dersom det er Jensehaugens syn at statsmennene i liten grad tok hensyn til folkeopinionen, er dette én ting, men det er i så fall et relevant historisk poeng og burde ha blitt omtalt i boka. Vi står igjen med inntrykket av at Begin var representativ for den gjeldende israelske opinionen, Carter den amerikanske, Sadat den egyptiske og Arafat den palestinske, noe som ikke var tilfelle. Det er nok utenfor forfatterens ambisjon å tilby en så bred kontekstualisering av hendelsene, og det er selvfølgelig greit, men en gjennomgang av uoverensstemmelsene mellom folk og styre ville gitt dybde til bokas hovedpoeng, nemlig at diplomati mellom disse statene var en ømfintlig affære med mange hensyn å ta.

 

I særlig ett tilfelle burde forfatteren ha tatt seg bedre tid til å beskrive slike uoverensstemmelser. Den stadige motstanden det jødisk-amerikanske fellesskapet i USA ytte mot Carter blir i boka tillagt mye skyld for at Midtøsten-politikken hans feilet, men blir verken tilstrekkelig gjort rede for eller drøftet. Fraværet av en slik drøfting resulterer i at et av hans hovedpoeng virker uprøvd. Selv i denne utførlige beretninga forstår ikke leseren fullt ut hvorfor Carter ikke brukte pressmidlene han hadde til rådighet overfor Israel, som å tilbakeholde økonomisk og militær støtte. Jensehaugen gjør heller spede forsøk på å forklare hvilke mekanismer som hindret Carter i å utfordre Kissingers løfte om ikke å diskutere med PLO.

Én av årsakene til at det man kaller den «jødiske lobbyen» i USA fikk såpass mye påvirkningskraft var at Kongressen ikke delte Carters syn i utenrikspolitiske saker.

Én av årsakene til at det man kaller den «jødiske lobbyen» i USA fikk såpass mye påvirkningskraft var at Kongressen ikke delte Carters syn i utenrikspolitiske saker. Maktvakuumet som oppstod mens partene kranglet ga lobbyister sjeldent god tilgang til beslutningstakerne. Jensehaugen nevner dessuten ingenting om de sterkt pro-israelske byråkratene i Carters egen administrasjon, Robert Lipshutz, Alfred Moses, Robert Strauss og Sol Linowitz, som gjennom hele perioden arbeidet for økt støtte til Israel. Som presidenter i USA flest, var Carter avhengig av innenrikspolitisk kapital for å bli gjenvalgt. Dette manglet han, muligens fordi han ikke var en særlig utstudert politiker med karisma eller personlig autoritet nok til å bearbeide massene i retninga han ønsket. Dessuten ga amerikanske medier Carter hard medfart. De kalte ham svak, forført av arabere til å bruke uforholdsmessig mye tid på en sak som ikke kom amerikanske borgere til gode. Til sammen var dette problemer som hindret Carter i å gjennomføre de utenrikspolitiske grepene han ville. Boka kunne ha vunnet mye på å gå inn i disse årsakssammenhengene.

 

Men Jensehaugens bok er viktig, særlig fordi den bidrar til å forstå mekanismene mellom intensjon og resultat i diplomatiske sammenhenger. Han poengterer flere ganger hvordan Carter skapte momentum for bevegelse i stillstanden mellom Israel og Palestina. Han skriver godt om hvordan dette momentumet ble omsatt til politisk gevinst for den til enhver tid kløktigste politikeren – som regel Begin – uten at det kom fredsprosessen til gode. Vi får et klart innblikk i den diplomatiske prosessen, hvis suksess hviler på heldige eller uheldige omstendigheter, og at disse omstendighetene endres raskt, i hvert fall i Midtøsten. Jensehaugen kaller dette fiffig nok for «Rubiks kube-diplomati», der forskyvning av én kloss fører til omrokkering av resten, igjen og igjen, i et spill der alle klossene må skyves på plass til riktig tid og i riktig rekkefølge dersom kuben skal gå opp. Boka vil hjelpe framtidige fredsforskere med å forstå hvordan avtaler av og til kan bli inngått av forhandlingstrøtte meglere, ikke fordi det er den beste avtalen, men fordi det er en avtale.

 

Et av bokas fremste bidrag er å nyansere Carters ettermæle. Litteraturen for øvrig har hatt en tendens til å vurdere Carters presidentskap enten i lys av hva han fikk til, nemlig fredsavtalen mellom Egypt og Israel, eller hva han ikke fikk til, nemlig en løsning på palestinernes problem (s. 178). Jensehaugen makter å forklare hvordan disse to hang nøye sammen. Han skjenker Carter en rettferdig plass i historien, som den første presidenten i USA som forsto at palestinernes problem bare kunne løses dersom de fikk reell representasjon i forhandlingene – en innsikt som skulle bli realisert et kvart århundre år senere i Oslo-avtalen.

 

LITTERATUR

Ibrahim Karawan, “Sadat and the Israeli-Egyptian Peace Revisited” i International Journal of Middle East Studies Vol. 26, No. 2 (1994).

Daniel Strieff, Jimmy Carter and the Middle East (New York, NY: Palgrave Macmillan, 2015), S. 12.

Kathleen Christison, Perceptions of Palestine. Their Influence on U.S. Middle East Policy (Berkeley, CA: University of California Press, 1999), S. 166-167.

Av Ingrid Eskild (bachelor i historie)
Publisert 18. apr. 2019 13:54 - Sist endret 18. apr. 2019 13:55