Bokmelding: Hemmelighold og maktkamper

Leira, Halvard. Utenrikspolitikkens Opprinnelse. Oslo: Universitetsforlaget, 2020.

Utenrikspolitikkens Opprinnelse utfordrer selvsagte oppfatninger om utenrikspolitikken ved å utforske dets opphav. I en utmerket begrepshistorie viser den hvordan utenrikspolitikken ikke kom ut av intet, men først oppstod som en måte den utøvende makten kunne begrense noen saker som utenfor rammene av legitim diskurs, i respons til et gryende sivilsamfunn og folkelig politisk deltakelse.

Foto: Universitetsforlaget

Selv om det konkrete innholdet i det vi regner som innenrikspolitikk og utenrikspolitikk ofte flyter over i hverandre, regner vi de to som distinkte sfærer der ulike normer for politiske prosesser råder. Mens innenrikspolitikk forstås som noe som kan diskuteres fritt i Stortinget, selv med stor uenighet, blir utenrikspolitikken ofte forstått som for viktig til at det kan være full åpenhet og et uenighetsfellesskap. Dette gir utslag i et slør av hemmelighold rundt utenrikspolitikken. Norsk utenrikspolitikk blir utøvd av Regjeringen, men har forbindelser med Stortinget gjennom konsultasjoner med den utvidete utenriks- og forsvarskomité. Det spesielle med denne komiteen er at forhandlinger og møter her er hemmelige, og at møtereferater ikke skal publiseres før etter 30 år. Dette hemmeligholdet har blitt kritisert som udemokratisk, men videreføres likevel fordi utenrikspolitikken oppfattes som noe annerledes og mindre egnet for transparent diskusjon.[1]

Hemmeligholdet i utenrikspolitikk og differensieringen mellom innenriks- og utenrikspolitikk, er to gjennomgangstema i Utenrikspolitikkens opprinnelse. Halvard Leira historiserer i boka selve begrepet utenrikspolitikk, og utforsker den historiske konteksten begrepet oppstod i. Gjennom å gjøre dette utfordrer boka selvsagte oppfatninger og reiser grunnleggende spørsmål om utenrikspolitikk. Den denaturaliserer begrepet og fenomenet, og viser hvordan den historiske konteksten for dets opprinnelse skapte noen av de forståelsesrammene vi i dag oppfatter som selvsagte. Historien eksponerer hvordan hemmeligholdet og differensieringen som blir regnet som selvsagt i norsk utenrikspolitikk, begge var del av den politiske opprinnelsen i det vi i dag regner som et nøytralt, upolitisk begrep.

Leira skriver en begrepshistorie, noe som fungerer som et viktig korrektiv til mer tradisjonelle tilnærminger til utenrikspolitisk historie. Ved å undersøke når utenrikspolitikken dukket opp som praksisbegrep, gir dette innsikter som problematiserer det analytiske begrepets nøytralitet og historiserer et fenomen som ofte oppfattes som ahistorisk og konstant.

Historien eksponerer hvordan hemmeligholdet og differensieringen som blir regnet som selvsagt i norsk utenrikspolitikk, begge var del av den politiske opprinnelsen i det vi i dag regner som et nøytralt, upolitisk begrep.

 

Før utenrikspolitikken

Leira argumenterer sterkt for at det før rundt 1600 ikke var mulig å konseptualisere begrepet eller fenomenet utenrikspolitikk slik vi forstår det i dag. Dette betyr ikke at politiske enheter ikke har samhandlet systematisk før det, tvert imot har dette skjedd siden før-historisk tid. Selv om denne samhandlingen ofte har blitt kalt utenrikspolitikk i faglitteraturen, hevder Leira at dette blir misvisende. Både som praksisbegrep og analytisk begrep er en førmoderne utenrikspolitikk anakronistisk. Utenrikspolitikk er ikke synonymt med samhandling mellom politiske enheter. Den analytiske definisjonen av utenrikspolitikk boken legger til grunn er som en systematisk og bevisst aktivitet, forankret i et eget kunnskapsfelt, fra en politisk enhet mot en annen politisk enhet, der enhetene forstås som geografisk avgrensede, med definert medlemskap og regnes som likeverdige.

Selv om eksemplene som brukes fremstår som litt vilkårlige, så er argumentasjonen om utenrikspolitikkens fravær og umulighet før rundt 1600 overbevisende. Ingen fenomener før 1600 samsvarer med den analytiske definisjonen av utenrikspolitikk som definert over, samtidig som det ikke fantes noen lignende praksisbegrep. Politiske enheter har ikke alltid blitt forstått som geografisk avgrensede, men har derimot gjennom store deler av historien vært basert på personlige bånd og flytende grenser, med lite tydelige grenser mellom innside og utside. Det har ofte også ikke vært noe klart skille mellom det offentlige og private, og relasjoner med andre enheter det har sjelden blitt utført som en systematisk og bevisst aktivitet som skilte seg fra en herskers andre aktiviteter. Videre finner Leira ingen begrepsmessige ekvivalenter til utenrikspolitikk, hverken i norsk eller ikke-norsk historie. Selv om det fantes begreper i middelalderens Norge som skilte mellom de som hadde tilhørighet innenfor og utenfor ulike geografisk områder, var det ikke en generell politisk differensiering basert på geografi. Samtidig ville ikke en slik differensiering automatisk ført til en utenrikspolitikk, like lite som små bygders differensiering mellom seg og andre bygder har ført til en utenbygdspolitikk.

Selv om denne argumentasjonen overbevisende stempler utenrikspolitikk som en anakronisme før 1600, har det likevel vært vanlig for historikere å bruke begrepet i beskrivelser av perioden. Leira tar seg god tid til å (velfortjent) kritisere norske historikeres ureflekterte bruk av utenrikspolitikk-begrepet. Mange spesialister i eldre historie vil nok ha nytte av å lese kapittelet om samhandling før 1600-tallet som et korrektiv til en tankeløs begrepsbruk.

 

Opprinnelsen i Storbritannia og Frankrike

Boken argumenterer videre for at utenrikspolitikken er et resultat av to differensieringsprosesser. Den første er en differensiering mellom statens innside og utside der det rundt 1600 foregikk en begynnende konsolidering av stater, med mer kontroll over befolkningen og tydeligere grenser. Med dette kom en gradvis fremvekst av et begrepsmessig skille mellom innside og utside av politiske enheter. Dette skillet og et endret politikkbegrep kan man si gjorde utenrikspolitikk tenkbart i denne perioden. Derimot ble ikke denne differensieringen fulgt av en videre differensiering i politikk. Den andre differensieringsprosessen som skapte utenrikspolitikken, var en mellom staten og samfunnet som først skjedde rundt 100 år senere. Fremveksten av sivilsamfunnet skapte et behov for å håndtere tilbakemeldinger derifra, noe som nødvendiggjorde begrepet «utenrikspolitikk».

Ut ifra dette sporer Leira utenrikspolitikkens første opphav til Storbritannia i kontekst av «the Glorious Revolution», der det fra 1695 kom en varig pressefrihet. Dette gjorde det mulig å ha debatter omkring saker som foregikk utenfor lesernes umiddelbare nærhet, inkludert saker som foregikk i utlandet. Rundt 1731 foregikk det en stor debatt i The Craftsman der regjeringen ble kritisert for sin håndtering av utenrikssaker. Dette skapte store reaksjoner, der den regjeringstropressen kritiserte dette som et misbruk av pressefriheten. Mens pressefriheten kunne være en korreks i indre saker, hevdet de det kunne være farlig og bortkastet i utenrikssaker. Vanlige folk ville ikke være i stand til å forstå sakene, samtidig som det ville underminere statsmaktens posisjon overfor andre stater. Innenrikssaker var folk kompetente for, men utenrikssaker var vanskelige og kompliserte, og derfor uegnet for offentlig debatt. Dette skillet ble avvist av The Craftsmans redaktør, som mente folk flest kunne være kompetente nok, så lenge media og eliten kunne forklare utenrikssakene for dem.

I denne diskusjonen ble «foreign policy», slik vi kjenner begrepet i dag, først introdusert gjennom regjeringspropaganda av den regjeringstro pressen. Utenrikspolitikk ble presentert som noe det var vanskeligere å ha kunnskap om og med større behov for hemmelighold enn i innenrikspolitikk. Begrepet rettferdiggjorde hemmelighold og ble et redskap som utøvende makt kunne bruke til å begrense debatt. Samtidig er det interessant å merke seg at saksfeltets innhold ble forstått annerledes i dag. Krig, fred, diplomati og allianser ble alle regnet som utenrikspolitikk og var derfor utenfor det legitime ytringsrommet, mens handel og kolonispørsmål falt utenfor denne kategoriseringens tyranni og kunne derfor fritt diskuteres.

Utenrikspolitikk ble presentert som noe det var vanskeligere å ha kunnskap om og med større behov for hemmelighold enn i innenrikspolitikk.

Begrepets andre opphav sporer Leira til Frankrike, der det ble utviklet på en annen måte, med en svakere differensiering og et ønske om å avskaffe selve utenrikspolitikken. Offentligheten som vokste frem her var også svært annerledes fra den engelske; eneveldet utøvde en streng sensur og diskursen fikk en tregere, mer filosofisk karakter, løsrevet fra nyhetspressens behov for dagsaktualitet. Mange aktører i den franske debatten mente slike saker måtte forankres i folkeviljen, og innenriks- og utenrikssaker måtte behandles på eksakt samme måte.

Når revolusjonen ble en realitet i 1789 førte den med seg store omveltninger, men de tidlige revolusjonære forventet likevel at kongen skulle beholde kontrollen over utenrikssaker. Leira identifiserer argumentene som ble brukt av adelen og kongen som svært like med de fremført i den britiske debatten. I 1791 mistet derimot kongen kontroll over utenrikspolitikken og de radikaliserte revolusjonære ønsket å avskaffe diplomatiet og tradisjonelle metoder for samhandling, med et system basert på fredelig handel, vennskap og gjensidige interesser. Skillet mellom innenriks og utenriks, og mellom stat og samfunn, som hadde blitt akseptert i Storbritannia ble her avvist. Folkeviljen skulle bestemme all politikk. Under Terroren i 1793 ble diplomatiet helt forkastet, og utenrikspolitikk ble det samme som total krig.

Leira presenterer Storbritannia og Frankrike som de to første opphavene til «utenrikspolitikk» som begrep. Han fremstiller de to som paradigmatiske, med en reformistisk og revolusjonær linje, som har vedvart til i dag. En begrensing ved boken er at han utelukkende fokuserer på opphavet i disse landene og Norden. Om begrepets opphav i andre språk skriver han kortfattet at det er «grunn til å tro at begrepet utenrikspolitikk har oppstått på andre måter og med ulike funksjoner i andre språk».[2] En mer transnasjonal og flerspråklig undersøkelse av begrepets opphav kunne ha gitt ytterlige innsikter om begrepets ulike opphav, funksjoner, utviklingsbaner og flerspråklige gjensidige påvirkninger. Kanskje kunne en undersøkelse av forbindelser mellom tysk og norsk, forklare den språklige likheten i de romlige metaforene på utenrikspolitikk. Likevel er denne begrensningen forståelig med tanke på mangelen på tilgjengelig forskning på dette feltet. Boken er allerede et originalt bidrag til litteraturen på utenrikspolitisk historie, og opphavet utdypet i boken virker å være adekvat for å oppfylle bokens mer snevre formål, opprinnelsen til den norske utenrikspolitikken. 

Hovedfokuset på den norske utenrikspolitikken gjør at boken bruker relativt kortere plass og gir en mer overfladisk diskusjon av begrepets britiske og franske opphav, i forhold til dens behandling av den norske utenrikspolitikkens opphav. Dette gjør at leseren sitter igjen med en følelse av at det kan være flere nyanser i prosessene bak det engelske og franske opphavet, og at denne delen godt kunne ha vært en del lengre. Likevel virker konklusjonene til den konsise behandlingen overbevisende, samtidig som det er den delen av boken som nok er mest relevant for en mindre snever internasjonal forskning på utenrikspolitikk. Dette illustreres i at behandlingen av Storbritannia og Frankrike også er publisert for et internasjonalt publikum.[3] Selv om hoveddelen om den norske utenrikspolitikkens opphav er mindre konsist, føles dette hensiktsmessig. Det dypere dykket i den politiske konteksten for begrepsutviklingen gir stor innsikt, samtidig som det fortsatt er lesverdig.

 

Til Norge

Utenrikspolitikkens opprinnelse i Norge var delvis basert på oversettelse, og ikke bare innovasjon. Til tross for denne mulighet for oversettelse, var den norske begrepsutviklingen preget av treghet. Selv med utstrakt trykke- og ytringsfrihet etter 1814, som var essensielt for begrepsutviklingen, ble ikke et stabilt begrep for utenrikspolitikk konsolidert før rundt 1860, 130 år etter det ble begrepsfestet i Storbritannia. Leira forklarer dette plausibelt med en mangel på diskusjon om sakskomplekset. Indre forhold ble prioritert, samtidig som sivilsamfunnet var lite utviklet. Når Stortinget møttes kun hvert tredje år, fokuserte de da på de mer presserende sakene mens forholdet til andre stater ble styrt fra Stockholm etter 1814.

Forklaringen som gis på at det heller ikke vokste fram noe begrep synonymt med vår forståelse av utenrikspolitikk under det danske eneveldet, er begrepets sammenheng med differensieringen mellom samfunn og stat. Likevel skjedde det der en viss differensiering mellom innside og utside, men som likevel var svært forskjellig fra nåtidens forståelse av verden. Dette illustreres i de kroppslige metaforene brukt i de rådende begrepene invordtes og utvordtes politikk, som vitner om en oppfatning av staten som et enhetlig legeme, uten et skille mellom stat og samfunn. 

At den spede norske offentligheten var såpass innoverrettet etter 1814 hadde å gjøre med at det nye stortinget lot den svenske kongemakten styre Norges relasjoner til andre stater. Bokens gjennomgang av debatten om dette på grunnlovsforsamlingen i 1814 viser derimot at dette ikke var en nødvendighet. I en jevn avstemning mellom to fløyer, vant siden som ville at kongen skulle ha makt over forholdet til utlandet. Det tapende fløyen argumenterte derimot at utvortes saker bare var gradsforskjellig fra andre saker, og at folkesuverenitetsprinsippet skulle råde også her. Mens «foreign policy» i Storbritannia oppsto da utøvende makt prøvde å begrense debattrommet, var det i Norge i 1814 de folkevalgte som disiplinerte seg selv og sa fra seg muligheten til å diskutere statens forhold til utlandet.

Denne selvdisiplineringen fra norske politiske aktører er et gjennomgangstema i Leiras historie. Det er fornøyelig å lese hvordan folkevalgte nærmest forsøker å overgå hverandre i å deklamere hvor uegnet de selv er til å mene noe om diplomati og relasjoner til andre stater. Denne internaliserte sannheten var basert på et oppfattet og naturalisert skille mellom indre og ytre saker, der de to ble oppfattet som vesensforskjellig. Denne oppfattede vesensforskjellen og kompetansemangelen utenfor den utøvende makten nødvendiggjorde hemmelighold i disse sakene. Kongemaktens kunnskapsmonopol reproduserte seg selv gjennom å nekte samfunnet innsyn i disse sakene, samtidig som den ble rettferdiggjort av samfunnets uvitenhet om sakene.

Mens «foreign policy» i Storbritannia oppsto da utøvende makt prøvde å begrense debattrommet, var det i Norge i 1814 de folkevalgte som disiplinerte seg selv og sa fra seg muligheten til å diskutere statens forhold til utlandet.

Kunnskapsmonopolet ble derimot utfordret av en kunnskapsbasert motmakt gjennom flere saker. Bodøsaken i 1827 blir i boken betegnet som «et grunnleggende brudd i hvordan ledende sjikt i Norge tenkte om forholdet til andre saker».[4] Stortinget brukte da for første gang den grunnlovfestede retten til å få informasjon om kongens diplomatiske avtaler. Dette bidro til at man ikke lenger kunne hevde at diplomatiet var uforståelig for stortingsrepresentanter. For mange fulgte det da at Norge burde være mer involvert i unionens relasjoner til andre makter, og norske organer var langt sterkere involvert i beslutninger etter dette.

Mens det før 1848 foregikk det en gradvis begrepsutvikling, der man gikk fra kroppslige til mer romlige metaforer, klassifiserer Leira perioden mellom 1848 og 1871 som da debatten om utenrikspolitikk virkelig ble intensivert. Det var derfor i denne perioden det skjedde en begrepsfestning og konsolidering av utenrikspolitikken. Dette var i stor grad en respons til ytre politiske forhold, der Stortinget for første gang måtte forholde seg til spørsmål om krig og handel. Først utviklet det seg en abstrakt forståelse av det vi vil kalle utenrikspolitikk på 1850-tallet, før det ble begrepsfestet på 1860-tallet. De intensiverte debattene oppimot 1871 konsoliderte begrepsbruken, og gjorde at det da fantes klare begreper om diplomati og utenrikspolitikk. Denne begrepsutviklingen kom sammen med en tendens i at utenrikssaker ble presentert som mer forståelig for stortingsrepresentantene, og en utvikling av en økende parlamentarisk makt over feltet. Kontrasten fra den britiske opprinnelsen til utenrikspolitikken er stor. Mens begge begrepene oppstod i en politisk kamp mellom stat og samfunn, var ikke utenrikspolitikk i Norge et nytt begrep som ble tatt i bruk for å begrense debatt. Ønsket var der, men begrepet ble ikke brukt på samme måte. I Norge var konteksten for utenrikspolitikken opprinnelse isteden en kamp om å flytte makt fra Sverige til det norske parlamentet, og tok en nasjonalistisk form. Denne spesielle konteksten for begrepsfestingen mener Leira forklarer noe av den norske utenrikspolitikkens egenart, der spennet har vært mellom en moderat og radikal reformisme, med en realistisk tradisjon nesten fraværende.

 

Et godt grunnlag for utenrikspolitisk debatt

Leiras eksplisitte mål med boken er «å utfordre selvsagte oppfatninger av utenrikspolitikkens vesen og innhold; å reise grunnleggende spørsmål ved hva utenrikspolitikk er, og hva norsk utenrikspolitikk kan være».[5] Dette klarer han på en kompetent måte. Gjennom lesningen av boka avsløres utenrikspolitikk ikke bare som et nøytralt, beskrivende og analytisk begrep, men som et politisk begrep på mange plan. Utenrikspolitikken spilte en rolle i en maktkamp mellom staten og sivilsamfunnet, og oppstod for å definere grensene for legitimt ytringsrom. Dette opphavet, og det flytende innholdet i begrepet kommer tydelig frem i boka, og fremtvinger refleksjoner om utenrikspolitikkens natur hos leseren.

I seg selv er ikke boken nok til å forstå utenrikspolitikk eller norsk utenrikspolitisk egenart, men den gir definitivt delforklaringer som supplerer historiske og idehistoriske fortellinger med andre fokus. Bokens lesere kommer ut fra lesingen litt klokere, med ureflekterte forestillinger om utenrikspolitikkens natur knust. Både historikere og borgere med (og uten) utenrikspolitisk interesse vil kunne ha nytte av å lese den. Forhåpentligvis vil flere av bokens innsikter forme og hjelpe fremtidige debatter om utenrikspolitikkens selvsagte hemmelighold.

 

[1] Sjursen, Helene. «Enighet for enhver pris? - Om legitimitetsgrunnlaget for norsk utenrikspolitikk» I Nytt Norsk Tidsskrift 32, nr.3(2015): 219-232.; Strand, Tron. «Hemmelighold kan skade demokratiet.» Aftenposten. 21.04.2015. https://www.aftenposten.no/meninger/kronikk/i/5gJE/hemmelighold-kan-skade-demokratiet.

[2] Leira, Halvard. Utenrikspolitikkens Opprinnelse. Oslo: Universitetsforlaget, 2020, 73.

[3] Leira, Halvard. «The Emergence of Foreign Policy». I International Studies Quarterly 63, nr 1 (2019): 187–198, https://doi.org/10.1093/isq/sqy049.

[4] Leira, Utenrikspolitikkens Opprinnelse, 119.

[5] Leira, Utenrikspolitikkens Opprinnelse, 14.

Av Morten Aune Forbord, Masterstudent i Modern International and Transnational History, UiO
Publisert 22. mars 2021 13:47 - Sist endret 13. apr. 2021 21:12