Opprettelsen av departementet var et tegn på det Castberg kalte en «utvidelse av begrepet om statens øiemed», ettersom staten med dette tok større ansvar for befolkningens trygghet.
Johan Castberg var en av dem som mot slutten av 1800-tallet mente at tiden var moden for forandring, og var gjennom hele perioden en aktiv pådriver for sosialpolitiske reformer. Han hadde også sitt politiske virke i en periode som nettopp var preget av forandringer i det politiske system. Historikeren Jens Arup Seip har kalt tidsrommet 1884–1945 for flerpartistaten. Et sentralt trekk ved perioden var mangfoldet av muligheter til påvirkning. Antall partier økte, og avgjørelser kunne foregå både i partiene og mellom partiene. Flerpartistaten ga ikke bare spillerom for enkeltpersoners innflytelse, det var også en mengde interessegrupper eller organisasjoner som arbeidet for ulike formål. Balanseforholdet mellom byråkrati forstått som embetsmannsstyre og demokrati forstått som folkestyre, vippet til fordel for det siste.
Også opprettelsen av Stortingets sosialkomité i 1894 var et tegn på de endringene i makt- og initiativfordelingen mellom regjering og Storting på slutten av 1800-tallet. Sosialkomiteen skulle bli en viktig aktør i utformingen av tidens sosialpolitiske tiltak. I møtet mellom de gamle politiske eliter og de nye profesjoner ble striden om en ny sosialpolitikk utkjempet, kompromisser funnet og nye sosialpolitiske tiltak utformet. Økt politisk aktivitet og organisering – både i det offentlige og private – var med å påvirke utviklingen. Periodens sosialpolitikk blir sett på som «et produkt av ulike gruppers kryssende viljer i et felt hvor mange ønsket å skape nye forutsetninger for det gode samfunn», skriver historikeren Anne-Lise Seip. Opprettelsen av Sosialdepartementet i 1913 med Johan Castberg som dets første sjef kan sees som en milepæl i denne utviklingen.
Sosialdepartement som krav
Høsten 1912 vant Venstre valget med stort flertall og Gunnar Knudsen ble tilbudt å danne regjering. Nå sørget Castberg for å være ute i tide og tidlig stille krav, til tross for at han ennå ikke hadde mottatt bekreftelse om at han var ønsket i den nye regjeringen. Kort tid etter at Knudsen påtok seg regjeringsoppdraget sendte Castberg ham et brev der han minte den påtroppende statsminister på nødvendigheten av «at faa samlet alle de i snevrere forstand sociale saker enten i et særskilt departement eller i en særskilt avdeling». Tonen i brevet var forsiktig og vennlig, men i realiteten formulerer Castberg her sine minimumskrav for å gå med i regjering. Betingelsene var at det skulle opprettes et eget sosialdepartement eller en utvidelse og forsterkning av det allerede eksisterende sosialkontor i Handels- og industridepartementet. Castberg hadde tidligere selv lagt saken frem for Stortinget, og begrunnet den både prinsipielt og praktisk. Han mente at et nytt syn på statens hensikt og et stadig større sosialpolitisk oppgavefelt krevde plan og styring.
Et sosialdepartement skulle bli et redskap for «maalbevisst arbeid» og skape «oversigt over og enhed i administrasjonen». Castberg fått lovnad om overflytting til Handels- og industridepartementet da han gikk inn som justisminister i Gunnar Knudsens første regjering våren 1908. Dette skjedde ikke, og i 1913 mente han at tiden mer enn moden for å gi de sosiale saker større plass.
Knudsens svar til Castberg var diplomatisk unnvikende i form og i innhold. Han avviste for tiden Castbergs første alternativ, ønsket om å opprette et eget sosialdepartement, men holdt muligheten åpen for å gi de sosiale saker bedre behandling. Knudsen ville på dette tidspunkt ikke forplikte seg til noen konkret løsning.
Regjeringsdrøftelsene fortsatte, og Knudsen unnlot å gi Castberg et tilbud om ministerpost. 15. januar 1913 avla Castberg derfor den påtroppende statsministeren et besøk for å «spørge til hans befindende». Han skrev i dagboken at det hadde vakt undring og misstemning i en stor del av Venstres stortingsgruppe at Knudsen hadde holdt ham helt utenfor sine første konferanser om regjeringsdannelsen. Årsaken til utelatelsen, mente Castberg, var at Knudsen hadde kommet under innflytelse av den konservative venstrepolitikeren Wollert Konow (H). Det avmålte svaret kan forklares med at forholdet mellom Castberg og Knudsen tidvis var spent og preget av uenigheter.
Knudsen ønsket en mer forsiktig og pragmatisk politisk linje, og ville ikke å la seg dominere av en radikal og stivnakket Castberg. Historiker Per Fuglum skriver i biografien En skute, én skipper. Gunnar Knudsen som statsminister at det var tydelig at Knudsen ønsket at regjeringsdannelsen og ministeriets første kontakt med Stortinget skulle foregå uten forstyrrende brudd mellom de to og holde hans kandidatur åpent. Det var derfor viktig å være på god fot med Castberg. Knudsen må ha ønsket Castberg og hans kvalifikasjoner med i regjering, til tross for politiske uenigheter, og kom ham etter hvert i møte.
Besøket 15. januar resulterte i at Knudsen tilbød Castberg posten som forsvarsminister. Som sjef for Forsvarsdepartementet kunne ikke Castberg utrette stort på den sosialpolitiske arenaen. Han oppfattet derfor en slik stilling som en forvisning. Svaret ble derfor et kort og bestemt nei.
Kort tid senere ble Castberg tilbudt en stilling han anså som mer passende; ansvaret for Handels-, industri og sjøfartsdepartementet. Likevel takket Castberg nei også til denne stillingen. Begrunnelsen han ga var at han måtte fastholde sitt krav om overtakelse av de sosiale saker som betingelse for å tre inn i regjeringen. I tillegg påpekte han manglende kompetanse på handels- og sjøfartssaker som et problem. Forhandlingene mellom de to fortsatte.
Kravet går gjennom
Knudsen må relativt tidlig under drøftingene ha oppgitt sin motstand mot at Castberg overtok de sosiale saker, skriver Fuglum. Knudsen kom enkelte av Castbergs krav i møte da han 26. januar lanserte alternativet som skulle bli den endelige løsningen. Dette forslaget var Castberg tilfreds med: Som handels- og industriminister skulle han forberede en proposisjon om å samle de sosiale saker i en utvidet sosialavdeling i sitt departement. De fleste handels- og sjøfartssaker skulle til gjengjeld overføres til Utenriksdepartementet. Handels- og industridepartementet ville dermed i realiteten også bli et sosialdepartement, samtidig som antallet departementer ikke økte. Det var Castberg som insisterte på at antall departementer skulle forbli uforandret.
Dramatikk i ellevte time skulle sette Castbergs inntreden i regjeringen på spill.
Dermed var alt klart for at Castberg kunne fortsette sin kamp for sosialpolitiske reformer fra sin sjefsstol i departementet. Han var fast bestemt på at han i løpet av stortingsperioden kunne vise til konkrete og viktige resultater på sitt spesialfelt, sosialpolitikken. Men dramatikk i ellevte time skulle sette Castbergs inntreden i regjeringen på spill.
27. januar, dagen etter at Knudsen og Castberg hadde kommet til enighet om plassering av de sosiale saker, møttes den påtroppende regjeringen igjen. På dette møtet erklærte Knudsen at han ikke kunne godta allmenn arverett for barn født utenfor ekteskap. Arverett for denne gruppen hadde særlig vært et stridstema siden århundreskiftet, og forslaget var en del av en større utvidelse av juridiske og økonomiske rettigheter for barn født utenfor ekteskap, de såkalte barnelovene. Dette var blant Castbergs viktigste sosiale saker, og han lot ikke saken ligge til tross for motstand. Dersom hans synspunkt ikke oppnådde flertall innad i regjeringen ville det bli regjeringskrise ettersom han ikke kunne kontrasignere en slik proposisjon.
Dagen etter møtet understreket Castberg, både i brev til Knudsen samt på et nytt møte for den påtroppende regjeringen, at han forlangte at regjeringens medlemmer stod fritt til selv å velge standpunkt «og ikke sattes under pres av kabinettspørsmål». Castberg uttalte også at dette satte hans inntreden i regjeringen på spill, og at han var villig til å overlate sin tiltenkte stilling til en annen. De andre som var til stede på møtet insisterte på at Knudsen og Castberg måtte komme til enighet. Det gjorde de også. Knudsen gikk med på at Castberg fikk ansvaret for utformingen av en barnelovsproposisjon, og at han selv ikke skulle stille kabinettspørsmål når saken skulle til behandling i Stortinget. Det Knudsen oppnådde til gjengjeld var en utsettelse av saken. En proposisjon kunne nemlig ikke utformes før Handelsdepartementet var omdannet og et sosialdepartement var opprettet. Castberg fikk sitt departement, og Knudsen fikk sin regjering.
Opprettelsen av Sosialdepartementet i 1913 var et uttrykk for at befolkningens trygghet nå ble sett på som et ansvar for staten og det var en personlig seier for Johan Castberg.
En seier for Castberg
Fuglum skriver at løsningen i regjeringsdrøftelsene må vurderes som en betinget seier for Castberg ettersom Knudsen måtte vike i spørsmål som for ham var sentrale. Dette kan vise hvor viktig det var for Knudsen å ha Castberg i regjering. Castberg mente han hadde ventet lenge nok med å få styre et departement der sosialpolitikk spilte en større rolle. Tiden var inne for å gjennomføre det han så på sine viktigste lovproposisjoner, og med et sosialdepartement som han selv var sjef for kunne disse lovsakene bli prioritert. På den annen side hadde Castberg vært villig til å la hele regjeringsskuta seile videre uten ham dersom han ikke fikk sette sosialpolitikken først, særlig barnelovene, i et eget departement. Nettopp det at det i denne perioden var et mangfold av påvirkningsmuligheter og åpning for sterk personlig innflytelse i politikken spilte en rolle for at departementet ble til. Opprettelsen av Sosialdepartementet i 1913 var et uttrykk for at befolkningens trygghet nå ble sett på som et ansvar for staten. Og en personlig seier for ildsjelen Johan Castberg.
Teksten er skrevet av Linn Anette Thorsen, masterstudent i historie, Universitetet i Oslo. Den ble publisert i Fortid 02/2013.
Litteratur (for noter, se orginalartikkel)
Bjørnson, Øyvind og Haavet, Inger Elisabeth. Langsomt ble landet et velferdssamfunn. Trygdens historie 1894–1994, Ad Notam Gyldendal, Oslo. 1994.
Castberg, Johan. Dagbøker 1900–1917, I og II, Cappelen Forlag, Oslo. 1953
Fuglum, Per. En skute, én skipper. Gunnar Knudsen som statsminister 1908–10 og 1913–20, Tapir Forlag, Trondheim. 1989.
Mjeldheim, Leiv. Den gylne mellomvegen. Tema frå Venstres historie 1905–1940. Vigmostad & Bjørke AS, Bergen, 2006.
Seip, Anne-Lise. Sosialhjelpstaten blir til. Norsk sosialhjelp 1740–1920. Gyldendal Norsk Forlag, Oslo, 1984.
Seip, Jens Arup. «Fra embedmannstat til ettpartistat», I Fra embedmannstat til ettpartistat og andre essays, Universitetsforlaget, Oslo. 1963.
Nettsider
Forvaltningsdatabasen: http://www.nsd.uib.no
http://www.nsd.uib.no/polsys/data/forvaltning/enhet/2000/endringshistorie (18.10.2012)
